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淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（上）
2025年06月20日 08:54 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 沈德能
質(zhì)疑投訴是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）明確規定的供應商維權救濟程序，目的是當供應商權益受損時(shí)，可以通過(guò)向采購人提出質(zhì)疑和向財政部門(mén)提起投訴，依法維護自身權益。合法的質(zhì)疑投訴有利于采購人發(fā)現采購項目存在的問(wèn)題，有利于財政部門(mén)有針對性地開(kāi)展監督檢查，促進(jìn)政府采購規范透明、公平公正。相反，非法的質(zhì)疑投訴則會(huì )干擾正常的政府采購過(guò)程。實(shí)踐中，一些不良供應商意圖從非法質(zhì)疑投訴中獲取非法利益，誘發(fā)采購人和供應商之間、供應商與供應商之間的非法利益交換，從而導致社會(huì )上熱議的惡意質(zhì)疑投訴獲利的現象發(fā)生。實(shí)際上，在政府采購項目中非法質(zhì)疑投訴時(shí)有發(fā)生，而所謂的惡意質(zhì)疑投訴，其中有大部分屬于非法質(zhì)疑投訴。因此，筆者認為，通過(guò)依法甄別和處理非法質(zhì)疑投訴，可以從源頭上消除大部分惡意質(zhì)疑投訴現象，這對于規范和凈化政府采購市場(chǎng)具有重要作用。
甄別非法質(zhì)疑的法律法規依據
《政府采購法》第五十二條明確，“供應商認為采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人提出質(zhì)疑?！钡谖迨鍡l規定，“質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿(mǎn)意或者采購人、采購代理機構未在規定的時(shí)間內作出答復的，可以在答復期滿(mǎn)后15個(gè)工作日內向同級政府采購監督管理部門(mén)投訴?！?/font>
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第五十三條明確，“《政府采購法》第五十二條規定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（一）對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日；（二）對采購過(guò)程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節結束之日；（三）對中標或者成交結果提出質(zhì)疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿(mǎn)之日?！钡谖迨鍡l規定，“供應商質(zhì)疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍?！?/font>
合法質(zhì)疑的條件和非法質(zhì)疑的表現形式
依據上述法律法規，筆者認為，合法的質(zhì)疑必須符合以下條件：一是提出質(zhì)疑的主體必須是質(zhì)疑所涉采購項目的供應商；二是質(zhì)疑供應商僅能對采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果提出質(zhì)疑，且只能對可以質(zhì)疑的采購文件（也就是與供應商權益相關(guān)，有可能損害其權益的采購文件）提出質(zhì)疑；三是僅限于供應商自己權益受到損害時(shí)，才可以提出質(zhì)疑；四是須在法定質(zhì)疑期限內提出質(zhì)疑；五是須向采購人或者采購人委托的代理機構提出質(zhì)疑；六是具有明確的質(zhì)疑請求和必要的證明材料。
因此，只要不符合以上法定條件，就是非法質(zhì)疑。實(shí)踐中，非法質(zhì)疑主要表現為：一是提出質(zhì)疑的供應商并非采購項目的供應商。換言之，對采購文件提出質(zhì)疑，但未合法獲得采購文件的供應商，或者不具有采購項目所要求的合法資格的供應商，則不是采購項目的供應商。比如，采購項目合法要求供應商需獲得市場(chǎng)準入的行政許可，但提出質(zhì)疑的供應商沒(méi)有獲得，則其不屬于采購項目的供應商。某省采購中心收到了某建筑公司對福利彩票印刷服務(wù)采購項目中標結果提出質(zhì)疑的質(zhì)疑函，該采購項目依法設置了合法的印刷經(jīng)營(yíng)許可證作為資格條件。經(jīng)查，某建筑公司依法取得了項目招標文件，并編制投標文件參加了投標，但在資格審查環(huán)節被認定為沒(méi)有合法的經(jīng)營(yíng)資格而未通過(guò)資格審查，則其不屬于該項目的合法供應商。依據政府采購法律法規有關(guān)規定，某建筑公司對福利彩票印刷項目中標結果提出的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑。又如，采購項目對供應商履行合同能力提出人員和業(yè)績(jì)的資格要求，但供應商沒(méi)有符合要求的相關(guān)人員和業(yè)績(jì)，則其不屬于采購項目的供應商。某文化傳播公司在獲得某中學(xué)智慧教室建設項目采購文件后，對采購文件評分標準不合理之處提出質(zhì)疑。然而，該采購項目要求供應商需要有電腦和網(wǎng)絡(luò )工程師，以及已經(jīng)完成相關(guān)項目?jì)蓚€(gè)以上的業(yè)績(jì)作為資格條件。某文化傳播公司沒(méi)有符合要求的人員和相關(guān)業(yè)績(jì)，則不是該項目的合法供應商，其質(zhì)疑是非法質(zhì)疑。此外，在參加采購活動(dòng)前3年內有重大違法行為的供應商，也不屬于采購項目的供應商。
二是質(zhì)疑事項超出了法律所規定的“采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果”范圍。比如，對合同履約、采購需求征集、調查過(guò)程以及采購承辦人與供應商不正當交往行為等提出的質(zhì)疑，都屬于非法質(zhì)疑。
三是質(zhì)疑事項與供應商權益無(wú)關(guān)，不可能損害其權益。比如，雖然采購文件對外地供應商參與采購項目進(jìn)行了不合理限制，如果某本地供應商對此提出質(zhì)疑，則質(zhì)疑事項不可能損害某本地供應商的權益，此為非法質(zhì)疑；質(zhì)疑采購文件或者采購過(guò)程不合法，但未具體說(shuō)明自己的權益受到損害，卻說(shuō)明其他供應商的權益受到損害的，則其質(zhì)疑與自己權益無(wú)關(guān)，也屬于非法質(zhì)疑；雖然合法取得了采購文件，但沒(méi)有提交投標響應文件參加投標響應的供應商，對評審過(guò)程和中標、成交結果提出的質(zhì)疑與自己權益無(wú)關(guān)，不可能損害其權益的，同樣屬于非法質(zhì)疑。
四是質(zhì)疑超過(guò)法定期限。對于法定期限，《實(shí)施條例》第五十三條有明確規定，但需要指出的是，此條規定的“之日”當日依法不計算在質(zhì)疑期限內，從“之日”的第二個(gè)工作日開(kāi)始計算。同時(shí)，國家政策明確“取消投標報名”，供應商不用報告采購人或者代理機構自己的名稱(chēng)而取得采購文件，故供應商何時(shí)收到采購文件則變得無(wú)法對證。因此，對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，僅存在“采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日”一種情形。實(shí)踐中，有些交易系統的設計不符合國家政策，仍然要求供應商報名取得采購文件。筆者認為，此舉違背有關(guān)政策要求，不應作為審查供應商對采購文件提出質(zhì)疑期限的依據，而應以“采購文件公告期限屆滿(mǎn)之日”來(lái)界定。
五是供應商不向采購人或其委托的代理機構提出質(zhì)疑，而向采購人上級部門(mén)或者同級財政部門(mén)提出質(zhì)疑?！墩少彿ā返谖迨l和第五十四條明確，供應商可以向采購人或其委托的代理機構提出質(zhì)疑，故除此之外向其他部門(mén)提出的質(zhì)疑都是非法質(zhì)疑。其他部門(mén)根據其工作流程轉交給采購人或者代理機構的質(zhì)疑，不是合法質(zhì)疑。
六是質(zhì)疑沒(méi)有明確請求?！墩少彿ā返谖迨l規定的質(zhì)疑是維權途徑，是供應商在自己權益受到損害時(shí)的救濟方法。首先，維權救濟必然是有目的、有要求的，即解決權益受到損害。其次，質(zhì)疑請求應當與采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果相關(guān)，如要求修改采購文件、糾正錯誤過(guò)程、重新評審、改變中標或成交結果等。與此無(wú)關(guān)的質(zhì)疑請求，則不是明確的質(zhì)疑請求，如請求給予相關(guān)采購人員行政處分、另行委托其他代理機構等。最后，還有些供應商混淆質(zhì)疑與詢(xún)問(wèn)，名為質(zhì)疑實(shí)則詢(xún)問(wèn)，僅是想獲得相關(guān)信息，卻沒(méi)有明確的救濟請求，這同樣不是維權救濟。
七是未提供必要的相關(guān)證明材料?！秾?shí)施條例》第五十五條規定，供應商質(zhì)疑應當有必要的證明材料。但實(shí)踐中，存在不少憑空質(zhì)疑，主要表現為：其一，沒(méi)有相關(guān)證明材料，而以無(wú)關(guān)的材料進(jìn)行捕風(fēng)捉影的質(zhì)疑，如以中標人在其他項目中存在虛假響應的證明材料，推測其在質(zhì)疑所涉采購項目中同樣是虛假響應；其二，憑想象和推理卻沒(méi)有證明材料的質(zhì)疑，如以質(zhì)疑供應商自己的理解分析來(lái)推測評審專(zhuān)家主觀(guān)評分不合理等。這里需要注意的是，《實(shí)施條例》要求的是“必要的證明材料”，而不是充分的證明材料。采購人在甄別非法質(zhì)疑時(shí)，不能以“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”來(lái)要求供應商提供所有充分的證據證明其質(zhì)疑成立。在正常情況下，供應商能夠提供和應當提供的證明材料，才是法規規定的必要證明材料，而不應強求供應商提供客觀(guān)上無(wú)法獲取的證明材料。
八是假冒質(zhì)疑，即質(zhì)疑主體不同。假冒質(zhì)疑是指，提出質(zhì)疑的供應商與參與采購項目的供應商不是同一個(gè)，而是有人未經(jīng)參與供應商同意，以私刻相同名稱(chēng)的供應商印章而假冒質(zhì)疑。
九是同一事項重復質(zhì)疑。比如，采購人對供應商的質(zhì)疑答復后，供應商對答復過(guò)程或者未改變的結果進(jìn)一步（即重復）質(zhì)疑；采購文件明確要求供應商在法定質(zhì)疑期內一次性提出針對同一采購程序環(huán)節的質(zhì)疑，供應商對某采購程序其中一項提出質(zhì)疑，在采購人答復該質(zhì)疑后，供應商又對同一采購程序的其他事項再次質(zhì)疑；供應商對采購人的質(zhì)疑答復內容不滿(mǎn)意，已經(jīng)向同級財政部門(mén)提起投訴，同時(shí)又以答復內容再次損害其權益為由提出質(zhì)疑。在筆者看來(lái)，重復質(zhì)疑不符合《政府采購法》有關(guān)規定，供應商對質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意的，依法應當向財政部門(mén)提起投訴來(lái)繼續救濟。
對非法質(zhì)疑的處理方法
采購人及其委托的代理機構要嚴格按照法律法規的規定審查受理和答復供應商提出的質(zhì)疑，在依法甄別確定供應商提出的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑后，應當采取合法途徑處理。
一是采購人在質(zhì)疑審查受理時(shí)發(fā)現“不是采購項目供應商提出的質(zhì)疑、質(zhì)疑超過(guò)法定期限、假冒質(zhì)疑、重復質(zhì)疑”的情形，可以約談該供應商，明確解釋相關(guān)法律法規依據，在說(shuō)明理由后，由該供應商主動(dòng)撤回質(zhì)疑。如果該供應商不主動(dòng)撤回，則書(shū)面告知其質(zhì)疑不符合法律法規規定，屬于非法無(wú)效的質(zhì)疑。
二是采購人在質(zhì)疑審查受理時(shí)發(fā)現供應商的質(zhì)疑事項超出了法律規定的“采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果”的質(zhì)疑，采購人應當書(shū)面告知供應商在規定范圍內提出質(zhì)疑，超出合法范圍的質(zhì)疑，采購人無(wú)權答復。但對所涉及的相關(guān)問(wèn)題，將開(kāi)展調查。發(fā)現問(wèn)題屬實(shí)的，依法整改和處理。
三是采購人收到上級部門(mén)或者同級財政部門(mén)轉交的供應商質(zhì)疑函，應當書(shū)面告知該供應商修改質(zhì)疑函后再次提出質(zhì)疑。
四是對于沒(méi)有明確質(zhì)疑請求和相關(guān)證明材料的質(zhì)疑，應當書(shū)面告知該供應商修改質(zhì)疑函，即在提出明確的質(zhì)疑請求、補充提供必要的證明材料后，再次提出質(zhì)疑。如果供應商的目的是獲取相關(guān)信息詢(xún)問(wèn)，則告知改用詢(xún)問(wèn)函進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，而不是采用質(zhì)疑函提出質(zhì)疑。
五是對于不可能損害供應商權益的質(zhì)疑事項，一般情況下需要經(jīng)過(guò)調查后才能發(fā)現。因此，采購人應當答復供應商的質(zhì)疑事項與其權益是否受到損害無(wú)關(guān)，質(zhì)疑事項不可能損害其權益，該質(zhì)疑屬于非法無(wú)效質(zhì)疑。
（作者系廣西廣天一律師事務(wù)所律師）
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