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淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（下）
2025年06月24日 09:41 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 沈德能
如果非法投訴進(jìn)入合法的投訴處理環(huán)節，甚至最后得逞，那么會(huì )變相鼓勵更多供應商進(jìn)行惡意投訴。因此，依法甄別和排除非法投訴，是正常處理供應商投訴的基本前提，也是打擊和預防惡意投訴的重要環(huán)節。
供應商依據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第五十五條規定，向財政部門(mén)提起的投訴屬于行政裁決類(lèi)投訴。此類(lèi)投訴是因供應商維權救濟需要，為了解決與采購人的政府采購爭議而提起的投訴，與通常所稱(chēng)的舉報違法違規行為的“投訴”是不同的。對舉報違法違規行為的“投訴”，財政部門(mén)采用監督檢查程序處理；對解決爭議的維權救濟投訴，財政部門(mén)采用行政裁決（投訴處理）程序處理。本文所探討的是后一類(lèi)投訴，前一類(lèi)“投訴”不在本文討論范圍。
甄別非法投訴的法律法規規章依據
《政府采購法》第五十五條規定，“質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿(mǎn)意或者采購人、采購代理機構未在規定的時(shí)間內作出答復的，可以在答復期滿(mǎn)后十五個(gè)工作日內向同級政府采購監督管理部門(mén)投訴?！?/font>
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第五十五條明確，“供應商質(zhì)疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍?！?/font>
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)94號令）第九條規定，“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動(dòng)的，其投訴應當由組成聯(lián)合體的所有供應商共同提出?！钡谑艞l提出，“投訴人應當根據本辦法第七條第二款規定的信息內容，并按照其規定的方式提起投訴。投訴人提起投訴應當符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑；（二）投訴書(shū)內容符合本辦法的規定；（三）在投訴有效期限內提起投訴；（四）同一投訴事項未經(jīng)財政部門(mén)投訴處理；（五）財政部規定的其他條件?！钡诙畻l規定，“供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復內容提出的投訴事項除外?！?/font>
非法投訴的類(lèi)型
一是因非法質(zhì)疑引起的投訴。在前文中，筆者詳細討論了非法質(zhì)疑的表現形式。對于符合該文所述的非法質(zhì)疑情形，采購人對該非法質(zhì)疑答復后，供應商對答復不滿(mǎn)意而提起的投訴，則是非法投訴?；蛘卟少徣藢υ摲欠ㄙ|(zhì)疑不答復、不告知，供應商在超過(guò)法定質(zhì)疑答復期限后提起的投訴，也是非法投訴。比如，在前文所述案例中，省財政廳認定某建筑公司對福利彩票印刷項目中標結果不是依法提出質(zhì)疑而是非法質(zhì)疑。換言之，因對非法質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意而提起的投訴是非法投訴。
二是聯(lián)合體中單個(gè)供應商提起的投訴。投訴人某科技公司因對代理機構就采購項目作出的質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意，便向財政部門(mén)提起投訴。投訴書(shū)所列的相關(guān)供應商為某科技股份有限公司、某科技發(fā)展有限公司聯(lián)合體。實(shí)踐中，采購人允許供應商組成聯(lián)合體參加采購活動(dòng)，基本上出于采購項目的客觀(guān)需要。換言之，聯(lián)合體作為一個(gè)隱性資格條件出現，供應商不組成聯(lián)合體就滿(mǎn)足不了采購項目的資格條件或者某些實(shí)質(zhì)性要求。根據94號令第九條規定，“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動(dòng)的，其投訴應當由組成聯(lián)合體的所有供應商共同提出?！币虼?，在這一案例中，投訴人應當是聯(lián)合體而非單一供應商。
三是向同級財政部門(mén)之外的其他部門(mén)提起的投訴。94號令第十九條第一款規定，“投訴人應當根據本辦法第七條第二款規定的信息內容，并按照其規定的方式提起投訴?！睋Q言之，投訴人依法應當向同級財政部門(mén)公開(kāi)的投訴途徑、地址等提起投訴，而不應向上級財政部門(mén)或者同級政府的其他部門(mén)如公管辦或者紀檢監察機關(guān)等提起投訴。
四是超出質(zhì)疑事項和答復內容的投訴。有些投訴人不區分行政裁決類(lèi)投訴和舉報違法行為類(lèi)投訴，認為只要對采購人的質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意都可以提起投訴。比如，當發(fā)現采購人在處理質(zhì)疑過(guò)程和答復質(zhì)疑時(shí)不合規、不盡責，便就此提起投訴。實(shí)際上，這種投訴也是非法投訴。
五是投訴請求與投訴事項無(wú)關(guān)的投訴。供應商在維權救濟的投訴中應當有具體明確的投訴請求，且投訴請求應當與投訴事項有關(guān)，才能維護自己的合法權益，財政部門(mén)才能有針對性地解決投訴人的實(shí)際問(wèn)題。如果投訴請求超出了投訴事項的范圍，那么財政部門(mén)可能無(wú)權處理或者不能在投訴處理程序中處理。比如，投訴請求對采購人員或者代理機構人員進(jìn)行處理、將違法行為移交相關(guān)部門(mén)處理等，都不是與維權救濟有關(guān)的投訴請求。
六是超過(guò)投訴有效期的投訴?！墩少彿ā返谖迨鍡l規定的供應商提起投訴的法定期限是質(zhì)疑答復期滿(mǎn)后15個(gè)工作日內。需要提醒的是，供應商在質(zhì)疑答復期滿(mǎn)后幾天才收到質(zhì)疑答復的，或者在答復期滿(mǎn)前幾天就收到質(zhì)疑答復的，計算投訴有效期時(shí)均是以“答復期滿(mǎn)后15個(gè)工作日內”計算，而不是以供應商“收到答復后15個(gè)工作日內”計算。同時(shí)需要注意，“答復期滿(mǎn)后”是指，期滿(mǎn)的第二個(gè)工作日起算，期滿(mǎn)當天不計入。
七是重復投訴。同一投訴事項經(jīng)財政部門(mén)投訴處理過(guò)的，不能再就此進(jìn)一步投訴，形成重復投訴。如果對財政部門(mén)的投訴處理決定不服，依法應當申請行政復議或者提起行政訴訟救濟。有些投訴人對投訴處理決定的某些內容不服，但又不想通過(guò)行政復議或者訴訟解決，認為還有道理可講或者財政部門(mén)還可以糾錯來(lái)改變已經(jīng)作出的處理決定，故進(jìn)一步深入投訴。在筆者看來(lái)，這樣的投訴是重復投訴，也是不合法的投訴。
對非法投訴的處理方法
對前述非法投訴，財政部門(mén)在受理審查環(huán)節應當依法區別處理。
一是因非法質(zhì)疑導致的非法投訴、超過(guò)投訴有效期的投訴和重復投訴。對于此三種情形的非法投訴，財政部門(mén)依據94號令第十九條第二款第（一）（三）（四）項和第二十一條第一款第（二）項，應當在3個(gè)工作日內書(shū)面告知投訴人投訴不符合本辦法第十九條規定條件的，不予受理，并說(shuō)明理由。
實(shí)踐中，有些財政部門(mén)在投訴審查受理環(huán)節疏于對“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”的條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，沒(méi)有發(fā)現供應商的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑，導致這些不符合受理條件的非法投訴被受理進(jìn)入到了投訴處理程序，甚至到作出投訴處理決定時(shí)仍然沒(méi)有發(fā)現。
據筆者觀(guān)察，提起投訴前未依法進(jìn)行質(zhì)疑而提起的非法投訴，是導致所謂惡意投訴多發(fā)的主要原因，且在惡意投訴中占比較大。因此，為打擊和預防惡意投訴，財政部門(mén)必須在受理審查投訴環(huán)節加強審查、深入審查，看供應商提起投訴前是否已經(jīng)依法進(jìn)行質(zhì)疑（即調查其質(zhì)疑是否合法）。切忌僅進(jìn)行形式審查，即只看表面上有供應商的質(zhì)疑函和采購人的質(zhì)疑答復函，就以為符合受理條件，而不去進(jìn)一步深究供應商的質(zhì)疑是否依法提出，是否為非法質(zhì)疑。筆者認為，財政部門(mén)一旦受理了非法投訴，就為惡意投訴供應商開(kāi)辟了與采購人或者其他供應商惡意勾兌、威脅進(jìn)行利益交換的通道，同時(shí)也變相增加了財政部門(mén)的工作量，浪費投訴處理資源。
二是向同級財政部門(mén)之外的其他部門(mén)提起的投訴、超出質(zhì)疑事項和答復內容的投訴、投訴請求與投訴事項無(wú)關(guān)的投訴和聯(lián)合體中單個(gè)供應商提起的投訴。對于此四種情形的非法投訴，財政部門(mén)應當依據94號令第二十一條第一款第（一）項，在收到投訴書(shū)5個(gè)工作日內一次性書(shū)面通知投訴人修改補正投訴書(shū)。在一般情況下，要求投訴人在3個(gè)工作日內修改補正投訴書(shū)，未按照補正期限進(jìn)行修改補正或者修改補正后仍不符合規定的，則書(shū)面告知投訴人不予受理，并說(shuō)明理由。
政府采購已經(jīng)走過(guò)了20多年的時(shí)間，參與政府采購的供應商已經(jīng)熟悉了其中的維權救濟途徑、技巧和采購各方的心理心態(tài)。隨之而來(lái)的就是有些不良供應商非法利用法律規定的救濟方法進(jìn)行惡意質(zhì)疑投訴，從中進(jìn)行勾兌獲取不當利益。面對日益猖獗的惡意質(zhì)疑投訴，采購人、采購代理機構和財政部門(mén)必須提高自己的業(yè)務(wù)能力和水平，依法準確甄別和處理非法質(zhì)疑投訴，將非法質(zhì)疑投訴排除在正常的質(zhì)疑答復和投訴處理程序之外?？梢哉f(shuō)，不給不良供應商留下惡意質(zhì)疑投訴的大門(mén)，就能解決大部分惡意質(zhì)疑投訴的問(wèn)題。
此外，相關(guān)部門(mén)還應細化94號令關(guān)于質(zhì)疑答復的規定，明確采購人在收到供應商的質(zhì)疑函后，應當對供應商的質(zhì)疑是否符合法律法規的規定進(jìn)行嚴格審查，指導采購人如何審查非法質(zhì)疑，盡可能列舉已經(jīng)存在的非法質(zhì)疑情形。當采購人認為供應商的質(zhì)疑為非法質(zhì)疑并不予答復，供應商投訴到財政部門(mén)后，財政部門(mén)應當依法支持采購人對非法質(zhì)疑的處理，依法不予受理投訴人的相關(guān)投訴，以此遏制惡意質(zhì)疑投訴的上升勢頭。
（作者系廣西廣天一律師事務(wù)所律師）
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