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賈延江：政府采購核心“三要素”剖析與實(shí)施
2023年10月27日 15:09 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
政府采購與招投標工作是一項敏感、專(zhuān)業(yè)且被公眾關(guān)注的工作，行外的人總覺(jué)得水很深、套路多，行內的人也覺(jué)得易被誤解、工作難度大、成績(jì)得不到認可。如何破解上述難題？筆者應邀結合二十多年的實(shí)踐經(jīng)驗，拋磚引玉，與廣大同行交流探討相關(guān)的解決辦法。
政府采購核心“三要素”剖析與實(shí)施
——以中山大學(xué)政府采購工作為例
■ 賈延江
政府采購工作包括三個(gè)核心要素：政策、廉政、績(jì)效。其中，政策要素就是要確保每一項采購依法合規，不能讓單位承擔政策風(fēng)險。廉政要素就是要確保采購廉潔不出事，采購廉政需要健全招投標內控體系，將每項風(fēng)險點(diǎn)落地落實(shí)?？?jì)效要素就是優(yōu)質(zhì)、高效地完成采購任務(wù)，不拖采購預算執行進(jìn)度的后腿。下面對各要素分別進(jìn)行剖析。
政策風(fēng)險
我國涉及到政府采購與招投標的法規、政策很多，主要包括四個(gè)層級：法律、行政法規、部門(mén)規章、規范性文件。
法律包括兩部：《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》。
行政法規包括兩部：《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》。
財政部規章主要包括六個(gè)：《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購信息發(fā)布管理辦法》《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》。
規范性文件則非常多，主要涉及：集采目錄和標準、專(zhuān)家管理辦法、中小企業(yè)支持、節能、環(huán)保、進(jìn)口、自主創(chuàng )新等政策性文件。
各單位采購管理部門(mén)需要全面了解和研究上位法規與本單位實(shí)際情況，制定適合本單位的采購管理辦法和實(shí)施細則，并輔助以模板范本、操作規范、流程指引、業(yè)務(wù)用表等，以便規范實(shí)施。通過(guò)一整套制度體系，將采購風(fēng)險關(guān)進(jìn)制度的籠子，避免具體經(jīng)辦人隨意發(fā)揮，讓采購執行始終處于正確的政策“泳道”之中，確保審計、巡視中不出采購政策問(wèn)題。
在制定制度時(shí)，我們要充分發(fā)揮政策授予的采購權限，不要層層加碼。對于政府采購限額以上的采購，應當嚴格按“兩法”（《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》）要求執行。對于政府采購限額以下的采購，在滿(mǎn)足廉政和內控要求的前提下，應該盡量從簡(jiǎn)，減少不必要的流程和環(huán)節，提高采購效率。按照此思路，按照中央級預算單位目前的限額標準，中山大學(xué)把采購分成大額、中額、小額，將政府采購限額（貨物、服務(wù)100萬(wàn)元，工程120萬(wàn)元）以上定義為大額采購，政府采購限額以下至小額零星采購限額（20萬(wàn)元）以上定義為中額采購，小額零星采購限額以下定義為小額采購。
針對大額采購（包括集采目錄內），中山大學(xué)嚴格按政府采購的七種方式執行，需要報批報審的必須執行報批報審程序。針對中額采購，則完全采用快速采購的方式。例如90萬(wàn)元的項目，若采用大額的公開(kāi)招標方式采購，按照法規要求，等標期至少要20天，若采用快速采購，則時(shí)間可以自定義，中山大學(xué)設置的是5—7天。為提高效率，中山大學(xué)設計了“快速采購系統”，借助系統可以更快速地實(shí)現中額采購。針對小額采購，則充分體現用戶(hù)需求和用戶(hù)優(yōu)先選擇權，用戶(hù)可以指定品牌型號，并通過(guò)網(wǎng)上競價(jià)系統，快速、便捷、自主地完成采購。為更好地防范政策風(fēng)險，中山大學(xué)將相關(guān)的政策參數內嵌到采購信息系統之中，做到智能化提醒，減少人為判斷失誤或遺忘，實(shí)現“雪橇道”式的采購執行。
廉政風(fēng)險
要做到采購廉政不出事，需要系統性地落實(shí)采購廉潔防控工作，我們將紀監要求的“三不腐”（不敢腐、不能腐、不想腐）的要求落實(shí)為廉潔防控的“三防”（制防、人防、技防）。下面逐項剖析具體做法。
第一，“制防”就是將采購廉政風(fēng)險關(guān)到制度的籠子里，通過(guò)對制度體系的查缺補漏，不斷修訂和完善制度和規則，做到制度管人、不留后門(mén)。對制度的修訂完善，可以通過(guò)分析研究采購廉政案例，吸取其中的經(jīng)驗教訓，補充修訂到自己的制度中，在制度防范中對采購相關(guān)各方（用戶(hù)、供應商、專(zhuān)家、經(jīng)辦人、招標代理）的敏感行為要有嚴格的規范要求，這些行為包括：
用戶(hù)方面，聯(lián)合供應商量身定制采購需求，虛報采購預算，在采購過(guò)程中向供應商透露采購相關(guān)信息，在評審過(guò)程中發(fā)表傾向性言論，引導其他評審專(zhuān)家，將評審內容透露給供應商，聯(lián)合意向供應商質(zhì)疑、投訴，對非意向供應商進(jìn)行勸退，將中標供應商的投標文件內容透露給意向供應商，對中標的非意向供應商進(jìn)行刁難，在合同履約驗收過(guò)程中制造阻礙。
供應商方面，破壞公平競爭，控標圍標，相互約定一致抬高或者壓低投標報價(jià)，約定輪流中標，濫用供應商質(zhì)疑投訴權力，職業(yè)投訴敲詐中標人，賄賂用戶(hù)，賄賂評審專(zhuān)家，賄賂經(jīng)辦人或代理。
評審專(zhuān)家方面，在評審過(guò)程中發(fā)表傾向性言論，引導其他評審專(zhuān)家，在未發(fā)布結果之前將評審結果透露給供應商，通過(guò)拒絕簽字等不正當方式要求增加評審費，與供應商勾結接受賄賂、操控評審結果。
經(jīng)辦人和招標代理方面，向目標供應商透漏已報名或投標供應商信息、協(xié)助圍標串標、暗示評審專(zhuān)家、與用戶(hù)合謀獲利等。
對上述敏感易發(fā)的高危行為的管控，除了加強采購部門(mén)的內控管理，還需要借助監察、審計等其他部門(mén)的外部力量，定期或不定期地對重要風(fēng)險點(diǎn)、負面清單、重大項目等進(jìn)行審查、抽查和監管。
第二，“人防”就是加強思想教育，讓風(fēng)險意識入腦入心?！叭朔馈敝饕轻槍ω撠煵少彽穆毮懿块T(mén)人員和采購用戶(hù)，可以通過(guò)多種形式開(kāi)展廉政教育。一是定期廉政專(zhuān)題學(xué)習、典型案例研討，提升采購人員的風(fēng)險意識；二是邀請紀監、審計、行業(yè)專(zhuān)家講授專(zhuān)題報告，聯(lián)系當地監獄開(kāi)展警示教育和主題黨日活動(dòng)，提升規則意識；三是定期開(kāi)展廉政談心談話(huà)，做到“咬耳扯袖紅臉出汗”，防微杜漸；四是制定用戶(hù)“三不”，在采購系統登錄首頁(yè)，警示采購人員做到“不鎖定、不泄露、不宴請”。在“人防”方面，由于一些項目背后錯綜復雜，經(jīng)辦人還要有承擔“三黑”（背黑鍋、挨黑槍、扮黑臉）的勇氣。
第三，“技防”就是運用各種技術(shù)手段，監控和防范采購廉政風(fēng)險。除了傳統的錄音、錄像、IP和MAC地址外，還可以通過(guò)大數據分析，比對特征量，找出異常值。這些特征量可以包括：中標率異常（極高、極低）、授權人異常、專(zhuān)家評分異常、非正常一致、僅三家投標項目比率等。中山大學(xué)嘗試設計了采購監督系統，不僅可以對全年的采購項目進(jìn)行快速“體檢”，而且可以通過(guò)與電子招投標系統的對接，實(shí)現在線(xiàn)的預警、報警，解決人工難以實(shí)時(shí)比對和判斷的難題。
優(yōu)質(zhì)高效
優(yōu)質(zhì)、高效地完成采購預算任務(wù)是衡量采購績(jì)效的重要因素，優(yōu)質(zhì)體現為是否在項目預算內，采購到用戶(hù)滿(mǎn)意的產(chǎn)品或服務(wù)，高效體現為在最短的時(shí)間內完成采購任務(wù)。網(wǎng)上對政府采購的詬病主要就是“質(zhì)次、價(jià)高、效率低”，如何快速地采購到用戶(hù)滿(mǎn)意的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)呢？要做到優(yōu)質(zhì)高效，筆者覺(jué)得需從三個(gè)方面入手。
第一，靠前服務(wù)，深入調研，提升滿(mǎn)意度。采購部門(mén)首要屬性是服務(wù)，服務(wù)對象的認可是體現服務(wù)質(zhì)量和水平的重要標志。但由于采購工作有很強的政策和廉政要求，此項工作仍隱含著(zhù)很強的管理屬性，特別是當用戶(hù)的要求與法規政策不符、對采購結果不滿(mǎn)意，用戶(hù)就很容易產(chǎn)生對采購部門(mén)的怨言。如何解決這種業(yè)務(wù)性矛盾？筆者認為：首先是堅持不能“放水”，放松要求不僅會(huì )帶來(lái)政策風(fēng)險，還會(huì )帶來(lái)廉政風(fēng)險；其次是要深入調研，了解用戶(hù)的真實(shí)需求，從用戶(hù)的利益與風(fēng)險出發(fā)和用戶(hù)充分溝通違規對用戶(hù)帶來(lái)的風(fēng)險隱患；最后是分析用戶(hù)特殊要求的政策風(fēng)險指數，在不踩政策法規紅線(xiàn)的前提下，可以對一些關(guān)鍵參數有較高的要求，以采購到用戶(hù)滿(mǎn)意的最好產(chǎn)品和服務(wù)。另外，好的采購是從需求調查開(kāi)始的，靠前服務(wù)、提前服務(wù)會(huì )獲得用戶(hù)大量點(diǎn)贊。
第二，借助信息化，優(yōu)化管理，提高能力。人手不足、項目趕工、質(zhì)疑投訴是采購管理部門(mén)的普遍難題，要解決這些問(wèn)題，單靠加班加點(diǎn)是不行的。因此，核心的問(wèn)題是“省時(shí)間、提效率”，信息化是緩解這一矛盾的重要工具，為此，中山大學(xué)設計了一整套信息化管理工具，來(lái)規避政策風(fēng)險、廉政風(fēng)險和提高工作效率，這些信息系統解決的問(wèn)題如下。
“采購管理系統”是個(gè)全流程審批、管理系統，可自動(dòng)調用不同執行系統的數據，減少人工重復輸入，實(shí)現移動(dòng)端快速審批，使得預算執行進(jìn)度、招投標進(jìn)程等項目執行狀況一目了然。
“需求調查系統”是按照財庫〔2021〕22號文的要求，將相關(guān)調查表格模板化、數字化，并結合已有數據和市場(chǎng)數據，調動(dòng)潛在供應商積極參與，以將法規要求落地、落實(shí)，并減低需求調查難度。
“智能專(zhuān)家庫系統”是對現有專(zhuān)家庫系統的迭代，主要解決“抽取不精準、履職不盡責、補抽不智能”的問(wèn)題。
“快速采購系統”主要是解決政府采購限額以下的非政府采購項目，在采購時(shí)限上采用自定義，在采購文件與響應文件方式上采用數字化，在評審機制上采用自動(dòng)評審輔助人工評審相結合。
“電子招投標系統”可以實(shí)現對委托項目的管控，委托項目的數據在自己的系統上，同時(shí)方便實(shí)現全流程電子化、法規內嵌等個(gè)性化要求，做到對項目進(jìn)程狀況完全掌握。
“監控預警系統”是采購“技防”的工具，可以實(shí)現對采購項目的快速“X光審查”，對接采購執行系統也可以實(shí)現預警的功能。
第三，建設團隊，規范培訓，提高戰斗力。對團隊中的每位同事，根據其具體情況，都要明確其學(xué)習任務(wù)和本領(lǐng)目標，每周固定時(shí)間舉行內部業(yè)務(wù)培訓、案例研討，積極開(kāi)展同行交流，參加行業(yè)培訓、業(yè)務(wù)競賽等活動(dòng)，形成喜歡鉆研、“必”求甚解的學(xué)習氛圍，不斷提高每位成員解決疑難雜癥的水平。
（作者單位：中山大學(xué)政府采購與招投標管理中心）
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