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　　日本引入PPP模式已有20年以上的歷史，中曾根內閣時(shí)期日本政府推動(dòng)的“民活”政策開(kāi)啟了日本公私合PPP模式探索的序幕?！懊窕睢闭叩闹饕獌热莅ǎ簩葦U大內需，對外消除貿易赤字，在擴大內需政策下活用民間資本，將私營(yíng)企業(yè)及團體納入地方的自治管理之中。

 

　　20世紀80年代后半期，在“民活”熱中，日本地方政府由于在城市、地區開(kāi)發(fā)事業(yè)中受到資金、技術(shù)方面的制約，轉向尋求同私人部門(mén)的合作。同時(shí)，私人部門(mén)為了減輕風(fēng)險及推動(dòng)項目順利進(jìn)行，更加重視和地方政府之間的合作關(guān)系。1982年日本第三次臨時(shí)調查會(huì )答辯以后的10年間被稱(chēng)為“日本城市、地區開(kāi)發(fā)事業(yè)中構建PPP的討論及制度整備期?！?985年，當時(shí)的日本國土廳（現在的國土交通?。┏雠_了“首都改造計劃”，在東京圈集中了大量私人部門(mén)的大型開(kāi)發(fā)項目。1986年，日本制定了民活法，1987年制定了休閑法，引入第三部門(mén)（中央或地方政府和民間企業(yè)共同出資設立的法人）進(jìn)入休閑開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。這個(gè)時(shí)期，多用第三部門(mén)進(jìn)行休閑設施建設。但當時(shí)PPP模式尚未推廣，激活地區經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中所需的大量基礎設施投資和大規模的復合開(kāi)發(fā)由于得不到私人部門(mén)的資金、技術(shù)支持而很難實(shí)施。后來(lái)根據社會(huì )資本整備法設立了NTT無(wú)利息融資制度，由此帶來(lái)巨大財源。

 

　　泡沫經(jīng)濟以后，日本企業(yè)的社會(huì )貢獻開(kāi)始受到關(guān)注。PPP在日本迎來(lái)了嶄新的時(shí)代。日本政府開(kāi)始圍繞PPP展開(kāi)調查研究，了解國際經(jīng)驗，并于1992年成立了公私合作整備研究會(huì )（國土廳大都市圈整備局整備科），致力于建立“新型公私合作體系”。日本城市建設高峰期過(guò)后，以公共事業(yè)及公共服務(wù)為對象的PPP討論又興盛起來(lái)。1999年，日本借鑒英國的PFI模式頒布了民間融資社會(huì )資本整備（PFI）法，核心是通過(guò)活用民間資金促進(jìn)公共設施建設。同年，在內閣專(zhuān)門(mén)成立了PFI推進(jìn)委員會(huì )。

 

　　2000年3月，制定了活用社會(huì )資本促進(jìn)公共設施完善項目實(shí)施基本方針，但不做技術(shù)上的相關(guān)規定。其后，日本政府又相繼發(fā)布了公共服務(wù)改革的政策框架與推進(jìn)PPP實(shí)施的六個(gè)“指南”。包括PFI項目實(shí)施流程指南、PFI風(fēng)險分擔指南、VFM指南、合同指南、項目監控指南、公共設施等運營(yíng)權及公共設施等運營(yíng)項目指南。2011年6月對PFI法進(jìn)行了三個(gè)方面的修訂。一是實(shí)施領(lǐng)域有所擴大，將租賃住宅、船舶、航空、人造衛星等領(lǐng)域也作為可以實(shí)施PPP的領(lǐng)域。二是引入了民間事業(yè)者發(fā)起項目制度。歷來(lái)日本PFI項目的發(fā)起方都是政府，PFI法修改后，改由民間事業(yè)者發(fā)起項目，民間事業(yè)者提出具體項目及實(shí)施方案，由政府論證是否采納，最后將結果告知企業(yè)。三是引入公共設施運營(yíng)權制度。2013年6月是日本第六次也是最近一次修訂PFI法。制定了在公共設施運營(yíng)權方式中向項目運營(yíng)者派遣中央或地方公務(wù)員的制度，派遣期限最長(cháng)三年。

 

　　日本PPP發(fā)展的現狀及特點(diǎn)

 

　　從數量和規模來(lái)看，日本基礎設施PPP的案例、PPP項目總體數量不是很多，相應失敗的案例也非常少。自1999年至2015年P(guān)PP項目數量從3個(gè)增加到527個(gè)，2015年比2014年項目數量增長(cháng)7.77%。項目金額從1999年的1億日元增長(cháng)到2015年的48965億日元，2015年比2014年項目金額增長(cháng)9.63%?？梢钥闯?，日本PPP的發(fā)展經(jīng)歷了循序漸進(jìn)、穩步發(fā)展的過(guò)程。

 

　　從實(shí)施領(lǐng)域來(lái)看，教育和文化領(lǐng)域項目數量排在首位，主要涉及文教設施、文化設施等；數量第二多的領(lǐng)域是健康和環(huán)境領(lǐng)域，主要和醫療設施、垃圾處理設施等相關(guān)；排在第三的領(lǐng)域是城市建設，相關(guān)項目主要涉及公路、公園、下水道設施、港灣設施等。另外，從目前實(shí)施的527個(gè)項目中，中央累計實(shí)施69個(gè)項目，地方累計實(shí)施413個(gè)項目，其他機構實(shí)施45個(gè)項目，足見(jiàn)地方在推廣PPP中發(fā)揮了重要作用。

 

　　從具體操作形式來(lái)看，日本PPP主要包括BOT和BTO模式，但在實(shí)踐中，BTO項目數量居多，約占到一半以上。BTO不同于BOT在于，BTO是設施所有權在工程完工后即移交給公共主體。從日本的案例中可以發(fā)現BTO這種方式在實(shí)踐中也出現了一定的問(wèn)題，即企業(yè)雖然可以在不保有設施所有權的同時(shí)提供公共服務(wù)，但這種情況容易造成設施管理責任和服務(wù)提供責任分擔不明確，存在一定的隱患。

 

　　日本實(shí)施PPP的經(jīng)驗啟示

 

　?。ㄒ唬┕卜?wù)供給主體由公共主體向市場(chǎng)主體轉變。日本作為一個(gè)實(shí)行中央集權的單一制國家，它的歷史傳統就是大政府、小市場(chǎng)，公共服務(wù)歷來(lái)由政府直接提供。早在日本經(jīng)濟高速增長(cháng)期，其財政政策的特點(diǎn)就是整體規模小而投資比重高，對道路、交通、港口等社會(huì )基礎設施的高比重投資是日本財政支出的一個(gè)重要特征，也是日本政府干預經(jīng)濟程度比歐美國家高的主要表現之一。但不同于歐美國家的是，日本經(jīng)濟界和普通民眾對政府的干預并不排斥，甚至持支持態(tài)度，他們認為市場(chǎng)容易發(fā)生失靈，政府更值得信賴(lài)，更愿意把公共服務(wù)提供權交給政府。這種“護送艦隊式”或“多元官僚制”體制的存在曾創(chuàng )造日本的經(jīng)濟奇跡。即便在經(jīng)濟危機時(shí)期，國民的主觀(guān)意識也認為政府理所當然應當承擔更大的責任。這一現象在1990年以后有所改變，隨之，日本公共產(chǎn)品服務(wù)的供給也以1990年為界限呈現出不同的特征。1990年以前，不僅公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府提供，甚至一些私人產(chǎn)品及服務(wù)也由政府提供。1990年以后，日本逐漸開(kāi)始了公共產(chǎn)品和服務(wù)由私人部門(mén)提供的理論及實(shí)踐探索。

 

　?。ǘ┯尚⌒凸苍O施向大型基礎設施發(fā)展。日本的PPP項目基本是由小項目做起，逐步擴大到交通基礎設施等大項目。20世紀90年代以前，在日本PPP的探索階段，由于公共部門(mén)和私人部門(mén)的能力建設跟不上，PPP項目基本圍繞小學(xué)校舍、美術(shù)館、圖書(shū)館等為中心實(shí)施，隨著(zhù)實(shí)踐的積累，90年代以后逐漸轉向大型基礎設施建設，比如高速公路、橋梁、機場(chǎng)的建設等，關(guān)西國際機場(chǎng)就是利用特許經(jīng)營(yíng)模式建造的。日本在學(xué)校、公立醫院、垃圾處理設施、圖書(shū)館、市民中心等和居民生活密切相關(guān)領(lǐng)域的PPP經(jīng)驗豐富，但在大型基礎設施PPP應用方面起步稍晚，隨著(zhù)日本政府推廣混合付費及使用者付費型PPP力度的增大，在交通基礎設施領(lǐng)域的PPP項目正逐漸增多。日本的PPP推廣已有20余年，累計項目數量不多，但值得注意的是基本沒(méi)有失敗的案例。在我國推廣PPP，不妨借鑒日本經(jīng)驗，先從一些小的項目做起，求質(zhì)量而不求數量，穩步推進(jìn)，規模逐步擴大，在項目實(shí)施中完善公共部門(mén)和私人部門(mén)雙方的能力建設，最終使社會(huì )公眾能夠享受到越來(lái)越物美價(jià)廉的公共服務(wù)。

 

　?。ㄈ㏄PP法律體系在實(shí)踐中逐步修訂完善。健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴(lài)以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風(fēng)險的有效措施。日本在推進(jìn)PPP過(guò)程中，高度重視立法工作，不斷完善法律制度。1999年出臺了PFI，自PFI法自頒布以來(lái)，先后一共修訂六次。通過(guò)政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導原則；相繼發(fā)布公共服務(wù)改革的政策框架與推進(jìn)PPP實(shí)施的五個(gè)“指南”等。這些舉措為PPP模式在日本的推進(jìn)與展開(kāi)創(chuàng )造了良好的法律、行政和政策實(shí)施的保障和環(huán)境。為了更好地促進(jìn)PPP有序推進(jìn)，我國應盡快出臺PPP相關(guān)法律法規。

 

　?。ㄋ模┒亢投ㄐ越Y合進(jìn)行物有所值評價(jià)。日本PPP的物有所值評價(jià)強調量化、透明，所有關(guān)于設計、建設、維護、運營(yíng)等各個(gè)階段全生命周期的風(fēng)險、價(jià)格均計算在內，將傳統模式下的PSC值同PFI模式下的LCC值做以量化比較并公開(kāi)數據。在公共設施運營(yíng)類(lèi)項目中，運營(yíng)項目、項目規模、項目?jì)热?、項目周期等，對風(fēng)險進(jìn)行定量把握和分析，但另一方面，有定量難以評價(jià)的風(fēng)險存在時(shí)，即使定量評價(jià)不能達到物有所值，也可以根據定性評價(jià)綜合作為判斷PPP項目能否實(shí)施的依據。另外，開(kāi)展物有所值評價(jià)范圍不僅包括政府付費型和混合付費型項目，獨立核算型即使用者付費型項目的立項也需要通過(guò)物有所值評價(jià)。因此，物有所值評價(jià)總體來(lái)說(shuō)應朝著(zhù)定量的方向去努力，但在強調定量評價(jià)重要性的同時(shí)，不能主張丟掉定性評價(jià)而過(guò)分夸大定量評價(jià)，不能把定量評價(jià)作為唯一可行性標準，應當將二者進(jìn)行有機結合。