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握穩科研儀器設備采購的三個(gè)“標尺”
2019年03月29日 09:25 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 曹慧東
前不久，部分高校就財政部指導性案例中的一個(gè)案例展開(kāi)了熱議。該案例的基本情況為：采購人D大學(xué)委托某代理機構就D大學(xué)智慧校園軟件平臺進(jìn)行公開(kāi)招標，最終F公司為中標供應商。隨后，有供應商舉報到財政部，財政部依法啟動(dòng)監督檢查程序，認定本項目采購內容為D大學(xué)附屬中學(xué)的智慧校園軟件平臺，不屬于《關(guān)于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關(guān)事項的通知》（財庫〔2016〕194號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“194號文”）文規定的“中央高校、科研院所科研儀器設備采購”的情形，并責令采購人廢標。在行政處罰階段，采購人D大學(xué)進(jìn)行了申述，認為本項目采購的產(chǎn)品屬于非辦公類(lèi)儀器設備，主要用于教學(xué)與研究，按照“194號文”實(shí)施采購并無(wú)不當。對此，財政部認為，本項目采購內容不屬于科研儀器設備范疇，且實(shí)際上也是不由采購人D大學(xué)使用，而是由其附屬中學(xué)使用，因此，不屬于“194號文”規定的“中央高校、科研院所科研儀器設備采購”的情形。
針對這個(gè)案例中科研儀器設備范疇的界定問(wèn)題，部分高校紛紛發(fā)表了自己的疑惑和見(jiàn)解。有高校認為，該項目是D大學(xué)附屬中學(xué)的，不能算D大學(xué)的科研儀器設備。即使不是附屬中學(xué)的，把智慧校園軟件平臺算成科研儀器設備也有些牽強，甚至這個(gè)項目連設備采購都算不上，更不用提科研了。不論科研儀器設備界定的尺度在哪兒，把附屬中學(xué)的采購活動(dòng)也“靠”過(guò)來(lái)，有點(diǎn)兒名過(guò)其實(shí)。也有高校認為，很多高校都是帶著(zhù)中學(xué)生一起做科研的，類(lèi)似高校附屬中學(xué)的采購項目并不少見(jiàn)，該如何組織實(shí)施？
目前，距離“194號文”的實(shí)施已有兩年時(shí)間，但該類(lèi)問(wèn)題仍不斷引發(fā)業(yè)內的熱烈討論，耐人尋味。在此，筆者從三個(gè)層面進(jìn)行分析。
首先，國家層面為什么要針對中央高校、科研院所科研儀器設備采購進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規定？
從我國亟需科技創(chuàng )新的時(shí)代背景看，科研儀器設備是科研必備的基本工具，也是科研人員開(kāi)展科研工作的首要條件。一方面，高校和科研院所的科學(xué)研究對儀器設備有著(zhù)天然的“高精尖”的性能要求，不能像一般機關(guān)行政辦公設備那樣“夠用就行”。高校和科研院所面臨著(zhù)與世界發(fā)達國家“比學(xué)趕超”的激烈競爭，需要緊跟并引領(lǐng)世界科技的發(fā)展，這些都決定著(zhù)對科研儀器設備配置和更新的強烈的效率要求。另一方面，由于高校和科研院所的經(jīng)費主要依靠財政性資金，按照《政府采購法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規定，這些單位采購科研儀器設備，須嚴格按與國家機關(guān)、社會(huì )團體一樣的法定要求和程序開(kāi)展政府采購活動(dòng)。
為解決按一般政府采購程序導致科研儀器設備采購周期過(guò)長(cháng)、效率較低，所采非“高精尖”產(chǎn)品、難以滿(mǎn)足使用需求等問(wèn)題，2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“50號文”），就完善科研項目資金管理問(wèn)題精準發(fā)力。其中明確，改進(jìn)中央高校、科研院所政府采購管理。中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設備，自行選擇科研儀器設備評審專(zhuān)家。財政部要簡(jiǎn)化政府采購項目預算調劑和變更政府采購方式審批流程。中央高校、科研院所要切實(shí)做好設備采購的監督管理，做到全程公開(kāi)、透明、可追溯。優(yōu)化進(jìn)口儀器設備采購服務(wù)。對中央高校、科研院所采購進(jìn)口儀器設備實(shí)行備案制管理。同年11月，財政部發(fā)布“194號文”，提出多項舉措，以落實(shí)“50號文”有關(guān)中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理的要求。如，中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設備；對中央高校、科研院所采購進(jìn)口科研儀器設備實(shí)行備案制管理；簡(jiǎn)化中央高校、科研院所科研儀器設備變更政府采購方式審批流程；中央高校、科研院所可自行選擇科研儀器設備評審專(zhuān)家；加強對科研儀器設備采購的內部控制管理等。
據此可知，“50號文”和“194號文”實(shí)則是對中央高校、科研院所科研儀器設備采購作出的專(zhuān)條專(zhuān)文的規定，在推動(dòng)我國科研發(fā)展方面，開(kāi)辟了一條政府采購的“綠色通道”。
其次，“50號文”和“194號文”為什么只談到了中央高校、科研院的科研儀器設備采購問(wèn)題，而沒(méi)有談到其他單位的科研儀器設備采購問(wèn)題？
中央高校、科研院所是國家科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)、科技教育的核心集團軍，是科技創(chuàng )新的主力軍、國家隊，也是中央財政科研項目資金支持的重點(diǎn)單位，著(zhù)重針對中央高校和科研院所的科研儀器設備采購管理進(jìn)行改革，符合國家戰略層面的改革抓主要矛盾、抓主要領(lǐng)域和主要范圍的精神。財政部作為執行中央意見(jiàn)精神的責任部門(mén)，其發(fā)布的“194號文”是執行“50號文”的中觀(guān)操作層面的具體規定，但這并不意味著(zhù)其他單位、其他機構沒(méi)有科研儀器設備采購，只是不在此改革重點(diǎn)范圍之中而已。
即使是中央高校、科研院所在改革重點(diǎn)范圍中，也面臨著(zhù)諸多難題。比如，如何理解“科研儀器設備”就是第一道難題。教育部在2016年12月組織的科研儀器設備政府采購培訓上指出，各高?？筛鶕W(xué)校實(shí)際情況合理確定“科研儀器設備”的范圍和認定方式?！翱蒲袃x器設備”可按照使用用途進(jìn)行界定，與資金來(lái)源無(wú)關(guān)，即應用于科研活動(dòng)的儀器設備都可認定為科研儀器設備。高校教學(xué)與科研活動(dòng)密不可分，與教學(xué)科研活動(dòng)有關(guān)的儀器設備可理解為“科研儀器設備”，但行政辦公、后勤保障等部門(mén)使用的設備，原則上不應認定為科研儀器設備。
如何理解“自行采購科研儀器設備”則是第二大難題。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央預算單位2017-2018年政府集中采購目錄及標準》（國辦發(fā)〔2016〕96號）已將中央高校、科研院所使用的科研儀器設備排除在外，此類(lèi)設備可由高校自行組織或委托采購代理機構采購，不必委托集中采購機構采購。而且“194號文”特別強調，自行組織采購仍需按照政府采購法律法規執行，并非隨意采購?？蒲袃x器設備采購可在政府采購評審專(zhuān)家庫外自行選擇評審專(zhuān)家，本單位內部人員可作為評審專(zhuān)家參加評審活動(dòng)，但應當在中標（成交）結果公告中對自行選定的評審專(zhuān)家進(jìn)行標注?！?94號文”對變更政府采購方式的審批流程也作了簡(jiǎn)化，即對于達到公開(kāi)招標數額標準的科研儀器設備，采用非公開(kāi)招標方式采購的（單一來(lái)源采購方式除外），僅需在政府采購計劃管理系統中上傳經(jīng)高校政府采購歸口管理部門(mén)負責人的簽字蓋章的掃描件及其電子版，并在采購計劃“項目背景”中注明“科研儀器設備”。直接申請單一來(lái)源采購方式不需上傳單位內部會(huì )商意見(jiàn)。
由此可得，“50號文”和“194號文”對中央高校、科研院所的科研儀器設備采購作出了宏觀(guān)性指導，但是具體操作執行層面的細節還在磨合與探索之中。
最后，回歸到該案例，高?？蒲袃x器采購在適用“194號文”時(shí)需要注意哪些問(wèn)題？
高?？蒲袃x器采購政策要落地，首先需要明確界定高?？蒲袃x器采購的“標尺”是什么，即哪些設備儀器屬于這一范疇?！?0號文”和“194號文”的適用主體是中央高校和科研院所，且一般應限于中央高校和科研院所法人單位本體。而這些單位中具有獨立法人資格的二級單位，比如校辦產(chǎn)業(yè)（公司）、?；饡?huì )、校附屬醫院（校內非公益性醫院）、出版社（集團公司）、附屬中小學(xué)及幼兒園等，一般不應在文件適用范圍。
此外，界定高?？蒲袃x器采購需要“三看”。即看其是不是“儀器設備”、看其是否用于科研工作、看其經(jīng)費來(lái)源情況。目前，要求各高校給科研儀器設備作出明確的定義比較困難，并且這個(gè)定義可寬可窄，但將定義權和采購執行權下放，體現了國家對中央高校和科研院所的充分信任，也賦予了中央高校和科研院所一定的責任擔當。對此，中央高校和科研院所既要慎用，避免把“科研儀器設備”這個(gè)概念當成大籮筐，啥都往里裝，又要用好政策，切實(shí)促進(jìn)科研創(chuàng )新進(jìn)步。
值得肯定的是，部分高校就“科研儀器設備”如何界定作出了一番嘗試。比如，中山大學(xué)對科研儀器設備的概念進(jìn)行了明確規定，即“學(xué)校用于教學(xué)科研活動(dòng)的儀器設備及滿(mǎn)足其使用功能所需的零部件、家具、標本、軟件等貨物，原則上不包括學(xué)校各級行政辦公、后勤保障等部門(mén)使用的設備”。武漢大學(xué)明確，“科研儀器設備”是指使用科研經(jīng)費或者使用各類(lèi)專(zhuān)項經(jīng)費預算中用于科研活動(dòng)的儀器設備，以及與科研儀器設備配套使用實(shí)現科研用途所必需的配件、耗材及軟件。華中科技大學(xué)也對科研儀器設備的概念作出界定，即使用各類(lèi)經(jīng)費采購用于開(kāi)展科研的儀器設備，包括科研必需的專(zhuān)業(yè)軟件和實(shí)驗耗材，同時(shí)用排除方式明確附屬醫院和附屬中小學(xué)、后勤及行政辦公設備不屬于科研儀器設備。
在理解上述政策背景的基礎上，我們再來(lái)分析財政部對該案例的判處依據和原則規定。該案例中的項目采購內容不屬于科研儀器設備的范疇，并且實(shí)際上也是不直接由采購人D大學(xué)使用，而是由其附屬中學(xué)使用。因此，不屬于“194號文”調整的范圍。這既從采購內容上進(jìn)行了判定，又從使用主體上進(jìn)行了判定。直屬高校和科研院所的附屬學(xué)校都有科學(xué)研究工作，也都有科研儀器設備采購項目，只是不屬于“194號文”中迫切需要改革的重點(diǎn)對象。
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