重慶探索政府資金電子化支付改革實(shí)現資金安全與效率有機統一
2017年03月28日 09:40 來(lái)源：中國政府采購網(wǎng) | 【打印】
一、在優(yōu)化管理上做減法，支付效率提高一倍以上
傳統的政府資金支付以紙質(zhì)憑證銜接各個(gè)環(huán)節，執行過(guò)程中容易出現財經(jīng)制度落實(shí)不到位和信息不對稱(chēng)，造成內部審核控制與紙質(zhì)憑證管理相互脫節的問(wèn)題，未形成完整的管理鏈條，操作手續繁雜、風(fēng)險節點(diǎn)較多。重慶通過(guò)流程再造整合成一個(gè)鏈條，將政府資金支付業(yè)務(wù)的整個(gè)生命周期納入系統統一管理。
優(yōu)化支付業(yè)務(wù)管理。財政授權支付方面，預算單位根據財政授權自行開(kāi)具支付令，通過(guò)國庫將資金支付到收款人賬戶(hù)。支付電子化，取消打印節點(diǎn)、改手工簽章為電子簽章，并將銀行柜面業(yè)務(wù)系統“搬遷”進(jìn)預算單位財務(wù)室，取消紙質(zhì)憑證和單據流轉，預算單位依據電子指令在辦公室就可完成全部支付業(yè)務(wù)，工作量和時(shí)耗均減少一半左右。財政直接支付方面，由財政國庫處開(kāi)具支付令，通過(guò)國庫直接將資金支付到收款人或用款單位賬戶(hù)，打印和手工簽章節點(diǎn)的時(shí)耗占整個(gè)支付環(huán)節的一半以上，支付電子化后，100筆/分的電子簽章速度將支付效率提高一倍以上。
實(shí)施全鏈條式管理。在財政、人銀、代理銀行三方分別部署財政部會(huì )同中國人民銀行共同開(kāi)發(fā)的安全支撐控件——電子憑證庫，各業(yè)務(wù)系統連通電子憑證庫，實(shí)現電子憑證在三方間的自動(dòng)交互。電子憑證庫能監控每一次操作，以電子憑證“快照”的方式記錄下三方對電子憑證的所有審核過(guò)程，并在下一崗位審核時(shí)自動(dòng)對上一崗位的簽章（簽名）進(jìn)行有效性校驗。三方在各自業(yè)務(wù)系統處理業(yè)務(wù)時(shí)，既在電子憑證上留下痕跡，電子憑證庫又對其他兩方在電子憑證上留下的痕跡進(jìn)行校驗，確認審核人的身份的合法性以及電子憑證的完整性，將三個(gè)業(yè)務(wù)系統整合成全鏈條。三方之間由原來(lái)對紙質(zhì)憑證的人工校驗和傳輸，轉變成對電子憑證的自動(dòng)校驗和電子傳輸，資金安全和運行效率大幅提高。
二、在安全保障上做加法，動(dòng)態(tài)監控每筆資金支付
安全問(wèn)題永遠是最重要的問(wèn)題。實(shí)施支付電子化，資金支付效率大幅提高，資金安全愈發(fā)重要，以前出問(wèn)題只是一個(gè)環(huán)節或一個(gè)點(diǎn)，現在貫通的網(wǎng)絡(luò )出問(wèn)題會(huì )造成全局影響。重慶整合存量硬件資源，公開(kāi)招標購置了電子簽章和電子憑證庫等軟、硬件設備，建立起立體電子支付安全支撐體系，加強業(yè)務(wù)管控，從根本上實(shí)現了數據的唯一性和防篡改，業(yè)務(wù)的完整性和防抵賴(lài)。
系統安全上，三方獨立部署，操作權限控制。電子憑證庫在部署上獨立于財政、人民銀行、代理銀行的業(yè)務(wù)系統，無(wú)法通過(guò)某個(gè)業(yè)務(wù)系統進(jìn)入電子憑證庫對電子憑證進(jìn)行修改和刪除，經(jīng)過(guò)嚴格授權程序授權的業(yè)務(wù)系統操作人員才能訪(fǎng)問(wèn)電子憑證庫并進(jìn)行電子憑證的查看和發(fā)送。電子憑證庫具有發(fā)現業(yè)務(wù)系統反安全規則的業(yè)務(wù)操作功能，比如，連續兩崗業(yè)務(wù)操作都是同一操作人的情況下，該筆電子憑證就自動(dòng)判定為無(wú)效，業(yè)務(wù)操作無(wú)法繼續進(jìn)行。財政、人行、代理銀行各自業(yè)務(wù)系統則通過(guò)制度控制和系統優(yōu)化強化系統安全，不定期進(jìn)行信息安全等級保護測評。
數據安全上，固化系統控制，數據異地備份。每一筆資金從預算單位提出支付申請開(kāi)始，收款賬號、金額等支付信息在后續的開(kāi)具支付憑證、支付資金、清算資金等環(huán)節都由系統自動(dòng)控制不能做任何修改，壓縮了違規操作的空間。在做好數據訪(fǎng)問(wèn)權限的控制、防止數據信息外泄的同時(shí)，嚴防數據信息丟失和損壞。一方面，加強數據備份雙保險管理，財政、人行、代理銀行每天備份數據的同時(shí)，在同城異地備份中心同步備份。2016年，市財政局集中支付系統和電子憑證庫的備份數據量最多時(shí)每天高達200G，全年無(wú)數據事故發(fā)生。另一方面，定期進(jìn)行備份數據恢復等應急演練，確保數據信息的完整性、一致性和準確性。
資金安全上，一個(gè)權限控制，一個(gè)渠道傳遞。應用統一的財政身份認證體系，加強對業(yè)務(wù)辦理人員的實(shí)名制管理，加強業(yè)務(wù)授權管理和業(yè)務(wù)審核管理，做到有權限的人員才能辦理業(yè)務(wù)憑證，并且辦理后丟不掉、賴(lài)不了，沒(méi)有權限的人員對于業(yè)務(wù)憑證看不到、改不了，資金支付和清算等電子憑證，經(jīng)過(guò)電子簽章加密后統一通過(guò)“電子憑證庫”一個(gè)渠道傳遞和交換，對涉嫌違規的支付申請設置“系統自動(dòng)攔截”，人工審核后分別予以“放行”或“責令改正”處理，靠系統管資金、管賬戶(hù)、管干部，最大限度地杜絕財政資金管理漏洞。資金支付通過(guò)信息系統進(jìn)行，市財政對每一筆資金的支付情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監控。2016年，“系統自動(dòng)攔截”支付申請近1000筆、35億余元，對違規支付形成有效威懾。
三、在優(yōu)化服務(wù)上做乘法，市級建設全市三級應用
支付電子化是一項復雜的系統工程，既涉及管理制度的調整突破，又涉及業(yè)務(wù)與技術(shù)的協(xié)同融合，還涉及財政、人行、代理銀行及預算單位的銜接互通，技術(shù)要求高、協(xié)調難度大。重慶確立了全市“一盤(pán)棋”的建設思路，在財政部統一指導下開(kāi)展實(shí)施，把支付電子化管理的相關(guān)標準規范、制度要求作為“硬約束”，制定出符合實(shí)際的總體規劃，先市級后區縣、先試點(diǎn)后推開(kāi)。
市級創(chuàng )新論證實(shí)踐。5年改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：2012年全面規劃，3月份接受財政部試點(diǎn)安排，市財政組織人行、公安、商業(yè)銀行、安全設備廠(chǎng)商等單位研究總體規劃和階段目標，構建制度規范、改造支付系統、部署安全體系；2013年小步試驗，1月4日市級支付電子化在市財政局、市經(jīng)信委、市規劃局、市市政設施管理局等數十個(gè)單位成功上線(xiàn)運行，驗證了設計方案的可行性、支付系統的可操作性；2015年總結完善，形成了一套較完備的實(shí)施方案、一系列技術(shù)和業(yè)務(wù)標準、一個(gè)電子憑證安全支撐控件，當年市級10家代理銀行自助柜面全部上線(xiàn)；2016年7月啟動(dòng)市級預算單位全面推廣，用時(shí)3個(gè)月新上線(xiàn)單位500多家，累計完成改革單位達879家，基本實(shí)現了預算單位全覆蓋。
區縣逐步試點(diǎn)推廣。市級試點(diǎn)表明，支付電子化的理念、方向和路徑是正確的，符合各方的愿望和管理要求。市財政局按“積極性高、業(yè)務(wù)規范、條件成熟”的原則確立試點(diǎn)區縣，一方面從制定管理制度、改造業(yè)務(wù)系統、部署電子憑證庫安全支撐體系等方面加強指導。另一方面在市財政局集中部署區縣財政端電子憑證庫硬件設備，節約建設成本，避免重復建設。2014年、2015年分別選擇在九龍坡區、酉陽(yáng)縣成功試點(diǎn)，其中酉陽(yáng)從啟動(dòng)試點(diǎn)到上線(xiàn)運行用時(shí)僅2個(gè)月；2016年通過(guò)座談交流、現場(chǎng)觀(guān)摩和經(jīng)驗介紹等多形式宣傳，新增渝北區、大渡口區、巴南區等10個(gè)區縣改革推廣，目前上線(xiàn)前的安全評估等準備工作基本就緒，正在組織開(kāi)展流程梳理、軟硬件設備采購、系統開(kāi)發(fā)測試等工作。
縱深推進(jìn)電子支付。一方面深化市級，先總結經(jīng)驗從技術(shù)層面優(yōu)化，將重點(diǎn)放在排查隱患、完善制度上，研究解決系統運行中發(fā)現的問(wèn)題，深化和完善運行機制，提升制度化和規范化水平；再擴大領(lǐng)域從業(yè)務(wù)層面加以擴展，將支付電子化管理建立起來(lái)的標準化體系、電子憑證庫等設施和經(jīng)驗，推廣到公務(wù)卡批量還款、專(zhuān)戶(hù)撥款、水電氣費托收等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，形成從預算、執行到?jīng)Q算的財政管理閉環(huán)，加快財政業(yè)務(wù)一體化管理進(jìn)程。另一方面拓展縣鄉，既完善管理制度、業(yè)務(wù)操作規范、差錯處理機制、應急預案等規制體系，確保區縣在實(shí)踐中少走彎路、不走錯路，利用現有的成果、節約改革的成本；又積極穩妥試點(diǎn)，認真組織開(kāi)展業(yè)務(wù)控制、信息系統控制、運行維護、組織管理、制度協(xié)議等綜合評估，逐步擴大試點(diǎn)范圍，并督促區縣加強網(wǎng)絡(luò )建設和應用推廣，將現代化的支付系統和工具向鄉鎮和基層預算單位延伸。